發表日期:2019年11月25日
中國環境保護戰略政策70年歷史變遷與改革方向

 

王金南 董戰峰 蔣洪強 陸軍

    要:

系統地回顧了新中國成立70年以來環境保護戰略政策的歷史變遷,分析其演進脈絡、階段性變化特征和取得的成效,對于制定新時代國家生態環境保護戰略政策、全面推進生態文明和“美麗中國”建設具有重大現實意義.以環境保護戰略政策歷史演進為主線,將新中國成立70年以來的環境保護戰略政策歷史變遷與發展劃分為5個階段:①非理性戰略探索階段(1949—1971年);②建立環境保護三大政策和八項管理制度的環境保護基本國策(1972—1991年);③強化重點流域、區域污染治理的可持續發展戰略(1992—2000年);④控制污染物排放總量、推進生態環境示范創建的環境友好型戰略(2001—2012年);⑤推進環境質量改善和“美麗中國”建設的生態文明戰略(2013年至今).分析表明,我國基本形成了符合國情且較為完善的環境戰略政策體系,在生態文明和環境保護法制與體制改革、生態環境目標責任制、生態環境市場經濟政策體系以及多元有效的生態環境治理格局下取得了重大成就,對環境保護事業發展發揮了不可替代的支撐作用,為深入推進生態文明建設和“美麗中國”偉大目標實現提供了重要保障.結合新時代生態文明建設和“美麗中國”建設的目標需求,提出了未來我國生態環境保護戰略政策的基本走向、改革目標,指出了管理體制、生態法治、空間管控、市場機制、公眾參與、責任考核等六大改革方向.

關鍵詞:

中國; 環境保護; 環境戰略; 環境政策; 新中國成立70年; 改革方向;

作者簡介: 王金南(1963-),男,浙江武義人,研究員,中國工程院院士,博士,主要從事環境規劃與管理研究,wangjn@caep.org.cn.; *董戰峰(1979-),男,安徽碭山人,研究員,博士,主要從事環境戰略與政策研究,dongzf@caep.org.cn;

收稿日期:2019-07-09

Historical Evolution and Reform of China's Environmental Strategy and Policy during the Past Seventy Years( 1949-2019)

WANG Jinnan DONG Zhanfeng JIANG Hongqiang LU Jun

Chinese Academy of Environmental Planning State Environmental Protection Key Laboratory of Environmental Planning and Policy Simulation

Abstract:

This paper systematically reviews the historical change of China's environmental protection strategies,analyzes the evolution of environmental protection policies,which is of great significance for formulating the national ecological environmental strategy and comprehensively promoting ecological civilization and‘beautiful China'in the new era. The paper systematically analyzed the historical changes and development of environmental protection strategies and policies over the past 70 years in China from a historical perspective.Overall,the development of China's environmental protection strategies and policies has experienced five stages: namely the stage of onesided misconception( 1949-1971); environmental protection as the basic national strategy for establishing three major policies and eight management systems for environmental protection( 1972-1991); sustainable development strategy for strengthening pollution control of the key watersheds and regions( 1992-2000); environmentally friendly strategy for implementing pollution emission control and demonstrating eco-provinces and eco-cities( 2001-2012); and ecological civilization strategy for promoting improvement of environmental quality and construction of beautiful China( 2013-). The results showed that China has basically formed a relatively complete environmental strategy and policy system in line with its national conditions,has achieved remarkable achievements in the establishment of a sound environmental law system,environmental management system,environmental responsibility system,market based mechanism for eco-environmental protection,eco-environmental governance pattern,which plays an irreplaceable supporting role in the development of environmental protection and provides an important guarantee for further promoting the construction of ecological civilization and the realization of the great goal of‘beautiful China'. Based on the needs for the establishment of ecological civilization and‘beautiful China'in the new era,the paper puts forward the development suggestions of the basic reform objectives and six reform directions as institutional arrangement,rule of law,spatial governance,market mechanism,social participation and performance responsibility for building ecological civilization and‘beautiful China'.

Keyword:

China; environmental protection; environmental strategy; environmental policy; 70 years after the founding of New China; reform orientation;

 

Received: 2019-07-09

我國的環境保護變遷史就是一部環境戰略與政策發展改革史.新中國成立70年以來,我國國民經濟與社會發展取得了舉世矚目的成就,生態環境保護也取得了前所未有的進步.特別是國家環境戰略政策發生了巨大變化,經歷了一個從無到有、從“三廢”治理到流域區域治理、從實施主要污染物總量控制到環境質量改善為主線、從環境保護基本國策到全面推進生態文明建設這一主線上來的發展軌跡,基本建立了適應生態文明和“美麗中國”建設的環境戰略政策體系.

1 戰略政策發展演變歷程

1.1 非理性戰略探索階段(1949—1971年)

新中國成立伊始,國家主要任務是盡快建立獨立的工業體系和國民經濟體系,加上當時人口相對較少,生產規模不大,環境容量較大,整體上經濟建設與環境保護之間的矛盾尚不突出,所產生的環境問題大多是局部個別的生態破壞和環境污染,尚屬局部性的可控問題,未引起重視,沒有形成對環境問題的理性認識,也沒有提出環境戰略和政策目標.盡管政府提出了厲行節約、反對浪費、勤儉建國的方針,倡導了“愛國衛生”和“除四害”等運動,但主要是針對當時物質匱乏、環境污染威脅到人的生存時的本能反應,并不是有目的地解決環境污染問題 [1].該階段只是在水土保持、森林和野生生物保護等一些相關法規中提出了有關環境保護的職責和內容 [2,3],包含了一些原始性的環境保護要求 [4].這一時期的國民經濟建設中開始出現一些環境保護萌芽,但總體上是一個非理性的戰略探索階段.“一五”時期,工業建設布局將工業區和生活區分離,建設以樹林為屏障的隔離帶,減輕工業污染物對居民的直接危害 [5];“大躍進”期間,“大煉鋼鐵”導致“三廢”放任自流,污染迅速蔓延;從1966年5月開始的“文革”———“十年動亂”,環境污染與生態破壞也迅速地由發生期上升到爆發期 [3].

1.2 環境保護基本國策:建立三大政策和八項管理制度(1972—1992年)

該階段是我國環保意識從啟蒙期逐步進入初步發展的階段,最后提出“環境保護是基本國策”.從“十年動亂”以階級斗爭為綱到改革開放以經濟建設為中心時期,鄉鎮企業不斷發展壯大,環境保護工作沒有及時跟上經濟發展形勢,對鄉鎮企業的環境污染監管處于失控狀態,所造成的環境問題十分嚴重.1972年發生的大連灣污染事件、薊運河污染事件、北京官廳水庫污染死魚事件,以及松花江出現類似日本水俁病的征兆,表明我國的環境問題已經到了危急關頭;同年6月5日,聯合國第一次人類環境會議在瑞典斯德哥爾摩召開,在周恩來總理的關心推動下,我國派代表團參加了會議,自此政府開始認識到我國也存在嚴重的環境問題,并且環境問題會對經濟社會發展產生重大影響.1973年第一次全國環境保護會議召開,拉開了環境保護工作的序幕 [6].之后一段時期內,環境保護在我國的社會經濟發展中的地位和作用不斷提升.1982年,國家設立城鄉建設環境保護部,內設環境保護局,結束了“國務院環境保護領導小組辦公室”10年的臨時狀態 [7].1983年12月,第二次全國環境保護會議明確提出了“環境保護是一項基本國策”.1988年建立了直屬國務院的原國家環境保護局,自此環境管理機構成為國家的一個獨立工作部門開始運行.

該階段主要推進“三廢”綜合治理,環境管理基礎制度逐步確立 [8].1979年9月,我國第一部環境法律———《中華人民共和國環境保護法(試行)》頒布,標志著我國環境保護開始步入依法管理的軌道,其中明確規定了環境影響評價、“三同時”和排污收費等基本法律制度,并于1989年對其進行了修訂,為實現環境和經濟社會協調發展提供了法律保障.1981年,國務院發布《關于在國民經濟調整時期加強環境保護工作的決定》,提出了“誰污染、誰治理”的原則.1982年頒布《征收排污費暫行辦法》,排污收費制度正式建立.1989年4月底,在第三次全國環境保護會議上,系統地確定了環境保護三大政策和八項管理制度,即預防為主、防治結合,誰污染誰治理和強化環境管理的三大政策,以及“三同時”制度、環境影響評價制度、排污收費制度、城市環境綜合整治定量考核制度、環境目標責任制度、排污申報登記和排污許可證制度、限期治理制度和污染集中控制制度.這些政策和制度,先以國務院政令頒發,后進入各項污染防治的法律法規在全國實施,構成了一個較為完整的“三大政策八項管理制度”體系,有效遏制了環境狀況更趨惡化的形勢 [9],一些政策直到今日仍還在發揮作用.

1.3 可持續發展戰略:實施強化重點流域、區域污染治理(1992—2000年)

1992年,聯合國召開環境與發展大會,通過了《21世紀議程》,大會提出可持續發展戰略.1994年3月,國務院通過《中國21世紀議程》,將可持續發展總體戰略上升為國家戰略,進一步提升了環境保護基本國策的地位.最具代表意義的是,1998年原副部級的國家環境保護局被提升為正部級的國家環境保護總局.但由于這一階段我國工業化進程開始進入第一輪重化工時代,城市化進程加快,伴隨粗放式經濟的高速發展,環境問題全面爆發,工業污染和生態破壞總體呈加劇趨勢,流域性、區域性污染開始出現,各級政府越來越重視污染防治工作,環保投入不斷增大,污染防治工作開始由工業領域逐漸轉向流域和城市污染綜合治理.

1994年淮河再次爆發污染事故,標志著我國因歷史上污染累積帶來的環境事故已進入高發期.同年6月,由原國家環境保護局、原水利部和河南、安徽、江蘇、山東沿淮四省共同頒布《關于淮河流域防止河道突發性污染事故的決定(試行)》.這是我國大江大河水污染預防的第一個規章制度.1995年8月,國務院簽發了我國歷史上第一部流域性法規———《淮河流域水污染防治暫行條例》,明確了淮河流域水污染防治目標 [10].1996年,《中國跨世紀綠色工程規劃》作為《國家環境保護“九五”計劃和2010年遠景目標》的一個重要組成部分,按照突出重點、技術經濟可行和發揮綜合效益的基本原則,提出對流域性水污染、區域性大氣污染實施分期綜合治理.流域層面啟動實施“33211”工程,即“三河”(淮河、遼河、海河)、“三湖”(太湖、滇池、巢湖)、“兩控區”(二氧化硫控制區和酸雨控制區)、“一市”(北京市)、“一海”(渤海),重點集中力量解決危及人民生活、危害身體健康、嚴重影響景觀、制約經濟社會發展的環境問題 [11].

該階段開始啟動重點城市環境治理.1998年我國政府批準劃定了酸雨控制區和二氧化硫控制區,涉及27個省(自治區、直轄市)的175個城市地區,總面積約為109×104km2,推進“兩控區”大氣污染防治.其間,大部分城市實施燃煤鍋爐改造,推廣清潔能源的使用,建立高污染燃料禁燃區,并開始規模建設城市污水治理設施,采取大氣污染治理措施,大大改善了城市環境質量.這一時期,城市環境綜合整治和城市環境綜合整治定量考核開始實施,初步建立了以環境保護目標責任制、城市環境綜合整治定量考核、創建環境保護模范城市為主要內容的一套具有中國特色的城市環境管理模式.

1.4 環境友好型戰略:控制污染物排放總量,推進生態環境示范創建(2001—2012年)

黨的十六大以來,中共中央、國務院提出樹立和落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會、建設資源節約型和環境友好型社會等新思想、新戰略、新舉措.2005年3月12日,胡錦濤同志在中央人口資源環境工作座談會上提出,要“努力建設資源節約型、環境友好型社會”.黨的十六屆五中全會指出,要加快建設資源節約型、環境友好型社會,并首次把建設資源節約型和環境友好型社會確定為國民經濟與社會發展中長期規劃的一項戰略任務.2006年4月召開的第六次全國環境保護大會,提出了“三個轉變”的戰略思想.2011年12月召開的第七次全國環境保護大會,提出了“積極探索在發展中保護、在保護中發展的環境保護新道路”.

這一時期,我國經濟高速增長,重化工業加快發展,給生態環境帶來了前所未有的壓力,中共中央、國務院審時度勢,著力實施污染物排放總量控制 [12].總量控制制度最早是在1996年8月印發的《國務院關于環境保護若干問題的決定》中提出的,其中明確要求“要實施污染物排放總量控制,建立總量控制指標體系和定期公布制度”.“九五”期間實施的《全國主要污染物排放總量控制計劃》,明確提出了“一控雙達標”的環保工作思路.“十五”期間雖然制定了主要污染物排放量減少10%~20%的目標,但五項總量控制指標并未完成,基本上是“有總量無控制”,總量控制目標“基本落空”.“十一五”期間總量控制提升到國家環境保護戰略高度,環境保護規劃實現了由軟約束向硬約束的轉變,其中將二氧化硫和化學需氧量作為兩項“剛性約束”指標.這一時期在總量控制制度設計、管理模式和落實方式上進行了大量創新,突破了“有總量、有控制、重考核”的制度關鍵,實施結構減排、工程減排、管理減排“三大減排”戰略,化學需氧量和二氧化硫雙雙超額完成減排任務.“十二五”期間,總量控制進一步拓展優化,在“十一五”二氧化硫和化學需氧量的基礎上,將氨氮和氮氧化物納入約束性控制指標;同時,將農業源和機動車納入控制領域.“十二五”末,四項污染物的總量控制計劃圓滿完成 [13].在總量減排推進過程中,環保投入大大增加,“十五”期間較“九五”翻了一番,占GDP的比例首次超過1%;“十一五”期間進一步加大,相當于過去20多年對環保的總投入 [7],有效提升了當時欠賬較大的環境基礎設施能力建設,全國設市城市污水處理率由2005年的52%升至72%,城市生活垃圾無害化處理率由52%升至78%,火電脫硫裝機比重由12%升至82.6%.

這一時期,生態環境保護示范創建工作蓬勃開展,在全國初步形成了生態省(市、縣)、環境優美鄉鎮、生態村的生態示范系列創建體系.海南、浙江、福建等14個省(自治區、直轄市)開展了生態示范區建設,近500個縣(市)開展了生態縣(市)創建工作.全國有389個縣(市)被命名為國家級生態示范區,629個鎮(鄉)被命名為全國環境優美鄉鎮.各地在生態示范創建過程中,大力發展生態產業,加強生態環境保護和建設,推進生態人居建設,培育生態文化,促進了所轄區域社會、經濟與環境的協調發展.圍繞環境保護的重點城市,啟動了大規模城市環境綜合整治,相繼評選出70多個“環境保護模范城市” [8].大力開展節約型機關、綠色學校創建、綠色社區創建等社會環保示范創建活動.

同時,在環境友好型戰略驅動下,這一時期的環境監管和政策管理整體能力進一步提升.2008年成立環境保護部,組建華東、華南、西北、西南、東北、華北六大區域環境保護督察中心;并且,在實行總量控制、定量考核、嚴格問責的同時,多種政策綜合調控開始受到重視,從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題 [14],政策體系基本成型.《大氣污染防治法》《水污染防治法》等法律法規適應新形勢再次進行修改,《放射性污染防治法》《環境影響評價法》《清潔生產促進法》《循環經濟促進法》相繼出臺;2006年中央財政預算賬戶首次設立“211環境保護”科目,在財政預算賬戶里開始有了環保戶頭,為以后深化環保財政改革打下了基礎;排污權交易、生態補償、綠色信貸、綠色保險、綠色證券等環境經濟政策試點啟動并逐步落地實施;2008年,國家衛星環境應用中心建設開始啟動,環境與災害監測小衛星成功發射,標志著環境監測預警體系進入了從“平面”向“立體”發展的新階段.2005年2月16日,《聯合國氣候變化框架公約》締約國簽訂的《京都議定書》正式生效,《中國應對氣候變化國家方案》出臺,中國積極參加多邊環境談判,以更加開放的姿態和務實合作的精神參與全球環境治理.

1.5 生態文明戰略:推進環境質量改善和“美麗中國”建設(2013年至今)

自2013年黨的十八屆三中全會召開以來,以習近平同志為核心的中共中央把生態文明建設擺在治國理政的突出位置.黨的十八大通過的《中國共產黨章程(修正案)》,把“中國共產黨領導人民建設社會主義生態文明”寫入《黨章》,這是國際上第一次將生態文明建設納入一個政黨特別是執政黨的行動綱領中.中央把生態環境保護放在政治文明、經濟文明、社會文明、文化文明、生態文明“五位一體”的總體布局中統籌考慮,生態環境保護工作成為生態文明建設的主陣地和主戰場,環境質量改善逐漸成為環境保護的核心目標和主線任務,環境戰略政策改革進入加速期 [15].2015年4月,《關于加快推進生態文明建設的意見》對生態文明建設進行全面部署;2015年9月,中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》,提出到2020年構建系統完整的生態文明制度體系.

2018年3月,第十三屆全國人大一次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》,把生態文明和“美麗中國”寫入《憲法》,這就為生態文明建設提供了國家根本大法遵循.特別是在2018年5月召開的全國第八次生態環境保護大會上,正式確立了習近平生態文明思想,這是在我國生態環境保護歷史上具有里程碑意義的重大理論成果,為環境戰略政策改革與創新提供了思想指引和實踐指南 [16].習近平生態文明思想已經成為指導全國生態文明、綠色發展和“美麗中國”建設的指導思想,在國際層面也提升了世界可持續發展戰略思想.

這一階段圍繞全面建成小康社會目標建設,改善環境質量成為環境保護工作的核心,也是響應社會的迫切需求,環境政策改革呈現了前所未有的巨大進展 [17]:(1)環境法治體系向系統化和縱深化發展.2014年4月我國修訂完成了《環境保護法》,這是對1989年版本25年后的新修,被稱為“史上最嚴”的環保法;隨后,《大氣污染防治法》《水污染防治法》等相繼完成修訂;新出臺的《環境保護稅法》《土壤污染防治法》等也開始實施.(2)環境監管體制改革取得重大突破.2015年10月召開的黨的十八屆五中全會明確提出實行省級以下環保機構監測監察執法垂直管理制度,這有望大幅度提升我國生態環境監管能力.2018年3月17日,十三屆全國人大一次會議批準《國務院機構改革方案》,組建生態環境部,統一實行生態環境保護執法.(3)推進建立最嚴格的環境保護制度.隨著污染治理進入攻堅階段,中央深入實施大氣、水、土壤污染防治三大行動計劃,部署污染防治攻堅戰,建立并實施中央環境保護督察制度,以中央名義對地方黨委政府進行督察,如此高規格、高強度的環境執法史無前例.(4)環境經濟政策改革加速.明確了建立市場化、多元化生態補償機制改革方向,補償范圍由單領域補償延伸至綜合補償,跨界水質生態補償機制基本建立;全國共有28個省(自治區、直轄市)開展排污權有償使用和交易試點;出臺了國際上第一個專門以環境保護為主要政策目標的環境保護稅,也意味著自1982年開始在全國實施的排污收費政策退出歷史舞臺;加快推進建設綠色金融體系,由我國主導完成的《2018年G20可持續金融綜合報告》得到了世界各國的認同 [18].

2 環境戰略政策體系構建

經過新中國成立70年的變遷和發展,我國基本形成了符合國情的、較為完善的環境戰略政策體系,對環境保護事業發展發揮了不可替代的支撐作用,為深入推進生態文明建設和實現“美麗中國”偉大目標提供了重要政策保障.這一體系主要包括生態文明和環境保護的法律、體制、責任制、政策、共治等五大領域和方面.

2.1 生態文明和環境保護法律體系

從1978年《憲法》首次將環境保護列入,1979年我國第一部環境法律———《中華人民共和國環境保護法(試行)》頒布,2014年完成新一輪《環境保護法》重大修訂,到2018年3月生態文明進入《憲法》,我國的環境保護法律體系隨著環保工作的不斷推進,經歷了一個逐步建立、發展和完善的過程.其中,依法治國為環境保護提供了強大動力,對環境保護法律體系建設起到了決定性作用.我國不僅在《憲法》《民法通則》《刑法》等基本法律中明確了有關資源利用和生態環境保護的規范要求,而且在《城鄉規劃法》《循環經濟促進法》等社會經濟發展和資源開發利用等相關法律中也明確了環境保護的立法目標;在生態環境保護領域,水、氣、土、固廢等各要素污染防治法以及環境影響評價、野生動植物保護等專項法或單行法已經出臺實施并不斷完善,共制定環保法律13部,資源保護與管理法律20余部,生態環保行政法規30余部,基本形成了以《環境保護法》為龍頭的法律法規體系,特別是新修訂的《環境保護法》為環境保護主管部門增設了查封、扣押執法權限,并在處罰方式上增加了行政拘留、按日計罰等硬手段,最高人民法院設立環境資源審判庭,開啟了系統的環境司法專門化改革,加上實施最嚴格的環境執法,長期以來“環境違法是常態”的局面正在扭轉.2018年全國實施行政處罰案件18.6×104件,罰款數額152.8×108元,同比增長32%,是新《環境保護法》實施前(2014年)的4.8倍.

2.2 生態文明和生態環境保護體制

新中國成立70年來,我國環境行政機構歷經五次重大跨越,環保機構不斷升格,生態環保職能逐步健全,環保機構和能力不斷增強,環境監管不斷提升.“三廢”污染催生了國務院環境保護領導小組的成立.隨著環境污染問題的持續加劇,環保工作日益成為政府日常工作的重要部分,臨時性的環保機構已不適應時代的需要,國家環境保護局、國家環境保護總局、環境保護部在各個環保歷史階段的需要下相繼設立.隨著生態環境問題越來越需要整體性考慮,生態環境保護職責分散交叉、所有者與監管者職責不清的問題越來越突出,實施生態環境統一監管,增強生態環境監管執法的統一性、權威性、有效性就進入了改革議程,2018年成立生態環境部.新成立的生態環境部的基本職責定位統一行使生態環境監管,重點強化生態環境制度制定、監測評估、監督執法和督察問責四大職能,堅持所有者與監管者分離,污染防治與生態保護實施統一監管執法,污染治理實施城鄉統一監管.為了解決現行以塊為主的地方環保管理體制存在的難以落實對地方政府及其相關部門的監督責任、地方保護主義對環境監測監察執法的干預等突出問題,省級以下環保機構監測監察執法垂直管理改革啟動并逐步推進.長江、黃河、淮河、海河、珠江、松遼、太湖七大流域生態環境監督管理局設立,作為生態環境部設在七大流域的派出機構,主責流域生態環境監管和行政執法相關工作,海河、珠江、太湖流域還統籌了相關海域生態環境監管,太湖統籌了東海海域的監管職能,統一為生態環境部太湖流域東海海域生態環境監督管理局.日益完善的生態環境保護體制改革為我國新時代生態環境保護工作打下了扎實的體制基礎.

2.3 符合國情的生態環境目標責任制

我國在通過行政性管制政策來推進落實黨委政府和企業的環境責任方面開展了許多創新性探索.自20世紀80年代以來,逐步探索出一條具有中國特色的環境保護目標責任體系和問責機制:1989年的《環境保護法》確立了地方各級人民政府對轄區環境質量負責制;“十一五”開始實施主要污染物減排目標責任考核;“十二五”增加了主要污染物減排指標,減排目標責任體系注重約束性指標完成情況,開始關注政府相關部門常態化的環境保護分工機制;“十三五”期間,環境目標考核從強調主要污染物總量減排調整到以環境質量為核心,特別是污染防治攻堅戰和藍天保衛戰的考核體系得到了進一步加強,強調建立生態環境保護領域相關部門常態化的分工機制.2016年以后,我國的環境保護目標責任體系建構進入了新階段,引入了生態文明建設綜合評價考核和中央環保督察制度,通過建立領導干部生態環境損害終身追責制度和生態環境保護督察制度來落實“黨政同責、一崗雙責” [19],目前完成了全國31個省(自治區、直轄市)的中央環保督察和“回頭看”,各級黨委和政府的生態環境保護責任通過制度得到了落實.在企業生態環境責任方面,推動從以環境影響評價為主向環境影響評價、排污許可、企業環境信息公開、生態環境損害賠償共抓轉變,正在建立以排污許可證為核心的固定污染源監管制度.目前,企業環境信息公開制度不斷健全,生態環境損害賠償進入全國試行階段,全國已經核發完成24個重點行業約4×104張排污許可證,管控大氣污染物主要排放口48 556個、水污染物主要排放口33 083個.

2.4 生態環境市場經濟政策體系

環境經濟政策在我國環境政策體系中的地位總體上是一個上升發展趨勢.我國環境政策改革創新的歷史進程就是由過去單一命令控制型環境政策向多種環境政策手段綜合并用轉變的一個過程,在環境保護工作中越來越廣泛地運用環境經濟政策,手段越來越多,調控范圍也從生產環節擴展到整個經濟過程,作用方式也從過去的懲罰性為主向懲罰和激勵雙向調控轉變.目前已經形成了環保投資、環境稅費價格、生態補償、排污權交易、綠色金融等在內的政策體系,在籌集環保資金、激勵企業環境行為、提供環保動力方面發揮了重要作用.國家環境污染治理投資總體呈現增加趨勢,2017年達9 539×108元,占GDP的1.15%;已經建立綠色稅制,環境稅費改革已基本完成,資源稅、消費稅等環境相關稅收也在為適應生態文明建設要求進行調整;綠色金融成為推動生態文明建設和生態環境保護工作的重要力量,我國成為全球綠色金融的積極倡議者,目前已經構建形成綠色金融體系,2018年全國綠色信貸余額近90 000×108元,發行綠色債券1 963×108元,成為全球最大的綠色信貸和綠色債券市場;全國有20多個省(自治區、直轄市)開展了環境污染責任保險試點,2017年為16 000多家企業提供的風險保障金額約300×108元.積極創新探索運用市場機制與模式,財政部、住房城鄉建設部等相關部門積極推進在污水、垃圾處理領域探索實施PPP、環境污染第三方治理;截至2018年8月,排污權有償使用和交易地方試點一級市場征收排污權有償使用費累計118×108元,在二級市場累計交易金額72×108元,從未有任何一個國家像我國政府這樣大范圍探索排污交易試點,反映了我國政府對利用市場機制推進污染治理的強烈意愿.生態補償制度不斷完善,補償范圍基本覆蓋重點生態功能區與流域以及大氣、森林、草原、海洋等重點領域,初步形成了多元化生態補償格局.

2.5 多元有效的生態環境治理格局

新中國成立70年來,我國的環保發展史也是一個不斷強化治理主體責任、保護相關環境權益、推進環境共同治理的過程,實現了從初始的政府直控型治理轉向社會制衡型治理、從單維治理到多元共治的根本轉變,充分發揮各個治理主體的功能,逐步形成了黨委領導、政府主導、市場推動、企業實施、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系.隨著環境影響評價、環境保護行政許可聽證、環境信息公開等系列立法政策的實施,到2018年《環境影響評價公眾參與辦法》的出臺,環境保護公眾參與制度的法制化、規范化程度不斷提高,從注重對公眾環境實體權益的保障,向同時重視公眾的環境程序權益方向發展,逐步形成了以政府治理為主導、社會各方積極參與的治理模式.政府通過多渠道、多方式公開環境信息,各級政府的網絡信息平臺成為公眾參與的重要平臺,包括專題聽證、投訴電話、信訪體系等多種方式,成為公眾參與的重要途徑.政府環境信息公開已成為社會各方參與和監督政府環境行為的一種重要手段,基本建立了企業環境信息公開制度建設,特別是上市公司環境信息公開制度,通過向社會各方提供便利渠道發揮社會公眾的監督功能.民間環保團體在環境教育、倡議和利益表達上所發揮的作用日益凸顯.此外,全國人大常委會通過對環境法律實施執法檢查,發揮了重要的監督作用.2018年以來,全國人大常委會開展了《大氣污染防治法》《海洋環境保護法》《水污染防治法》執法檢查,為污染防治攻堅戰貢獻了“人大力量”.環境司法制度在不斷加強,加強環境司法能力建設、完善司法救濟功能越來越發揮重要作用,通過環境資源審判來落實最嚴格的源頭保護、損害賠償和責任追究制度.

3 新時期環境戰略政策的改革方向

我國目前已經形成了較為完善的環境戰略政策體系,為環境質量改善提供了堅實保障和支撐,但是依然面臨一系列挑戰.特別是社會主義基本矛盾變化對環境政策改革提出了新的要求,十九大報告明確指出,“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾.”當前和今后一段時期,人民群眾日益增長的優美生態環境需要與更多優質生態產品的供給能力不足之間的矛盾依然突出.環境戰略政策改革需要回應社會基本矛盾變化產生的改革要求,通過繼續深化改革提供優質生態產品,為發展轉型階段提供新的動力.另外,環境政策無法滿足環境治理體系現代化建設新需要.當前的環境政策體系還存在對行政管制型、市場經濟政策和社會治理政策的邊界和分工不清、認識不到位等問題,各個治理主體發揮的作用不平衡,政府有形之手和市場無形之手關系沒有完全理順,環境政策體系尚未充分體現對各類治理主體的有效激勵和約束,社會各方主體的積極性和能動性尚未充分調動起來.因此,生態環境保護戰略、法規和標準體系仍需要順應環境質量轉型、環境健康維護、生態系統安全保障和生態環境保護統一監管的需要,適應“山水林田湖草”這一“生命共同體”統一保護、統一監管需求等做出不斷的改革和創新.

3.1 生態環境保護戰略基本走向

十九大報告提出了新時代生態文明建設的宏偉藍圖和實現“美麗中國”目標的戰略安排,2035年實現生態環境根本好轉、“美麗中國”目標基本實現.這需要保持和增強生態文明建設的戰略定力,堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針,形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式.到2035年之前,環境質量改善仍然是環境保護工作的主線,要繼續穩步推進水、大氣環境質量達標和土壤污染安全管控;協同推進氣候變化和大氣污染減排,促進實現2030年碳減排達峰目標和同期環境空氣質量改善目標.歷史性原因造成的結構性、布局性問題導致環境風險事故進入高發期,環境風險管控成為常態性工作,需要加快提升環境風險管控水平;隨著“綠水青山就是金山銀山”理念的深入實踐,自然生態系統保護和修復,以及城市生態系統的保護和增值,已越來越受到廣泛關注;推進落實生態環境空間評價和分區分類管控,加強生態環境空間監管,成為生態環境保護的基礎性工作;形成黨委、政府、市場、社會等各方互相監督、互相促進的現代化治理格局,協調推進流域、區域、地方的高質量發展與高水平保護,提供更多的優質生態產品,以滿足人民日益增長的優美生態環境需要.

3.2 生態環境保護政策改革目標

生態環境保護政策改革的目標是實現環境治理體系現代化和環境治理能力現代化.環境治理體系現代化需要推進建立黨委領導、政府主導、市場實施、企業落責、社會參與的生態環境治理大格局,也要重視統籌發揮好人大、政協、法院和檢察院的作用,形成各司其職、互相監督、互相協作、互相促進、均衡有效的治理架構.環境治理能力現代化要強化生態環境保護政治建設,提升各級黨委生態環境治理的能力水平,落實各級黨委在生態環境治理中的領導責任;要落實政府的生態保護投入責任和生態環境質量目標達標要求,充分調動政府生態環境保護工作的積極性和能動性;要運用市場機制實現生態環境資源的優化配置,提高優質生態產品供給的效率水平;要實施最嚴格的環境管理和監管執法,落實企業污染治理的主體責任;要充分保障社會公眾環境權益,形成綠色生活和綠色消費的社會環境,發揮社會公眾的治理力量.

3.3 生態環境保護政策改革方向

新時期生態文明建設和“美麗中國”目標基本實現,對生態環境政策改革創新提出了新的歷史要求,生態環境保護政策創新正面臨著前所未有的歷史機遇,緊緊圍繞實現環境治理體系現代化和環境治理能力現代化,深入推進生態環境保護政策改革 [19,20].

a)深化生態環境管理體制改革.環境管理體制改革是生態文明體制改革的關鍵和核心,基于生態系統的整體性,強調環境與發展的綜合決策和“山水林田湖草”的綜合管理,強調流域綜合治理和區域生態環境關聯性,強調所有者和監管者分離.研究成立中央生態文明建設指導委員會,強化對資源管理、經濟發展與生態環境保護的統籌決策協調;繼續完善國家、區域、流域、地方生態環境監管體制和能力建設,整合涉及土壤、農田、漁業水域、森林、草原、濕地、荒漠、野生動植物等所有生態保護和污染防治的監督管理內容,進一步突出生態環境的獨立性監督和生態環境統一監管;明確規范各相關部門的生態環境保護權責,加強跨部門、跨地區的統籌協調和陸海統籌協作;構建以國家公園為主體的自然保護地體系,重點完善自然保護地體系監管;推進中央機構改革后地方機構的職責鞏固和能力提高,強化基層生態環境監管執法能力,將農村生態環境監管工作納入統一監管體系,探索不同鄉鎮農村生態環境監管體制與模式.促進建立多元化、社會化生態環境監管,引入第三方機構參與企業環境行為的監管,彌補政府能力有限和監管不足的缺陷.

b)構建生態文明和環境保護法治體系.開展相關法律法規的生態化“改造”,對不符合生態文明建設要求的進行修訂.推進長江流域、京津冀區域生態環境保護等立法.加快修訂《土地管理法》《循環經濟促進法》《礦產資源法》《固體廢物污染環境防治法》等法律,制定和完善自然資源資產產權、國土空間規劃和保護、國家公園、海洋、應對氣候變化、排污許可、生態補償、生態環境損害賠償、生態保護紅線、生物多樣性保護等方面的法律法規.推進綠色生產消費、生態環境教育等方面的相關立法,為生態文明體制改革提供法治保障.加強流域、區域和地方環境標準制定和實施的引導和規范,積極支持和推動地方制定地方環保法規或者規章.健全環境行政執法和環境司法銜接機制以及環境案件審理制度,強化公民環境訴訟權的司法保障,完善環境公益訴訟的法律程序.積極參與國際環境法合作,推動“一帶一路”環境標準建設.

c)建立生態環境空間管控制度.國土空間的資源屬性和優化配置利用越來越受到重視,需要強化生態環境空間管控的前置引導作用,建立生態、大氣、水、土壤、海洋等要素環境管控分區,明確各要素空間差異化的生態環境功能屬性和管控要求,形成以“三線一單”為基礎的生態環境分區管控體系,作為生態環境參與國土空間規劃、政策和標準等的主要平臺,同時強調空間管控在生態環境保護規劃中的基礎性作用.強化生態環境空間管控要求的落地性,把“三線一單”作為環境綜合決策的手段,作為國土空間“雙評價”的前提或基礎,服務高質量發展,為區域開發、資源利用、城鄉建設、空間規劃和產業準入提供依據,為地方制定出臺有利于生態環境保護的土地、產業、投資等細化配套政策提供支撐,作為規劃環評、建設項目環評論證的基礎依據之一,為“放管服”改革提供支撐.推動生態環境空間管控的基礎數據規范化、技術方法科學化、管理制度完善化,形成基本完善的“三線一單”數據標準、技術規范、配套規整和管理政策.

d)完善生態環境市場經濟機制.改革節能環保財政賬戶,健全生態環境財政預算制度,建立生態環境保護投入穩步增長機制,實現中央和地方生態環境財權和事權相匹配.探索建立生態產品核算和評價體系,建立政府主動購買生態產品的機制,在“綠水青山”優化“金山銀山”方面做好“加法”,增加生態公共產品有效供給.研究將揮發性有機物等特征污染物納入環境保護稅征收范圍,繼續推進資源稅、消費稅、所得稅、增值稅等環境保護相關稅種的綠色化.全面建立自然資源有償、生態環境補償、自然資源和生態環境損害賠償制度,建立市場化、多元化生態補償機制,特別是要建立充分體現地方發展權保障和生態產品貢獻的生態補償政策,加大對貧困地區和弱勢群體的補償力度,深入調整生態環境資源生產關系,從根本上理順經濟關系和生態環境資源關系,促進各方全面建立生態環境資源資產價值理念.推進生態環境權益交易,全面建立環境權益交易的MRV(監測-報告-核查)能力,完善交易平臺和市場,在全國范圍內推進碳交易市場,推進碳交易機制成為碳排放2030年達峰的重要手段.在國家綠色金融改革創新試驗區探索的基礎上,針對生態環境產品的市場化屬性,創新推廣不同的綠色金融產品,引導和鼓勵長江等重點流域以及粵港澳大灣區等重點區域探索設立綠色發展基金;繼續推進綠色信貸、綠色債券、環境污染責任險等,不斷完善建立綠色金融體系.推進綠色“一帶一路”建設和綠色貿易,從國內外統籌考慮生態環境質量改善.

e)建設公眾廣泛參與的社會治理體系.地方各級人民政府、教育主管部門和新聞媒體,依法履行生態環境保護宣傳教育責任,把生態文明建設和生態環境保護作為踐行中國特色社會主義核心價值觀和貫徹落實習近平生態文明思想的重要內容;實施全民環境保護宣傳教育行動計劃,提高公眾環境行為自律意識,加快衣食住行向綠色消費轉變.建立生態環境監測信息統一發布機制,通過各種媒體手段公開大氣、水、土壤等生態環境信息,全面落實排污單位、監管部門、建設項目環境影響評價的信息公開,保障公眾環境信息知情權、參與權、監督權和表達權;健全環境立法、規劃、重大政策和項目環評等聽證和評價制度,在基層推進網格化監管和人民環保監督員制度,引導公眾和社會組織對政府環境管理與企業環境行為進行監督和深入參與;理順環境公益訴訟體制機制,及時化解群眾糾紛;建立健全環境輿論監測制度,提高環境社會輿情分析、研判和引導能力.

f)夯實績效評估和責任機制.完善黨政綠色發展監測、統計、評價、考核、責任和獎勵體系,建立充分體現生態優先、綠色發展、地區特征和績效導向的政績考核評價體系和獎懲機制.建立盡職免責的環境監管制度,完善環保督察巡視、自然資源資產負債表、生態環境審計、領導干部自然資源資產離任審計、損害責任追究等制度,落實地方黨委政府生態環境保護責任.進一步推進生態環境督察制度化、規范化、精簡化,形成中央生態環境保護督察、部門生態環境保護專項督察、省級政府環境監察體系合理分工、高效協作的督察制度,發揮對生態環境違法違規行為的震懾和“靶向”監管落責功能,強化對地方黨委政府履責的監督力度,通過督察,強化落實“黨政同責”和“一崗雙責”.推進以排污許可、環境司法、損害賠償等落實企業主體責任,建立基于地方環境質量目標管理的排污許可證“一證式”管理制度,積極推動建立企業排污許可信息耦合企業環境信用評價,通過打破信息不對稱壁障,強化社會各方對企業環境行為的監管和激勵.

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